Mehr ist weniger oder wie man als „reich“ gilt und ärmer wird

Die Stadt Meerane 2011 im Geflecht des sächsischen Finanzausgleichs

Bürgermeister Professor Dr. Lothar Ungerer

A. Ausgangspunkt ist die unterschiedliche Steuerkraft von Gemeinden.

Die Gemeinden mit starker Steuerkraft verdanken dies u. a. einer effektiven und effizienten aktiven Wirtschaftsförderung im Rahmen ihrer Daseinsvorsorge vor Ort und einer guten Lage.
Für diesen Erfolg sind Entscheidungen, die auch hohe Risiken beinhalten, unabdingbar.
Für Gemeinden mit geringerer Steuerkraft sind bestimmte Umstände vor Ort verantwortlich, die sie nicht so erfolgreich erscheinen lassen.
Der Freistaat Sachsen hat als Ausgleichsinstrument das Finanzausgleichsgesetz (FAG). Mit Hilfe des FAG sollen entsprechende Unterschiede „ausgeglichen“ werden. Der Begriff „Finanzausgleich“ ist mehrdeutig.

Er beinhaltet u. a.
•  den kommunalen Finanzausgleich als finanziellen (vertikalen) Ausgleich zwischen dem Freistaat und seinen Kommunen (mit horizontaler Wirkung).
•  den interkommunalen Finanzausgleich als unmittelbaren (horizontalen) Ausgleich zwischen den Kommunen des Freistaates.

Der kommunale Finanzausgleich verfolgt fünf Ziele:
1. Der kommunale Finanzausgleich ergänzt für die Kommunen die eigenen Einnahmen (insb. Steuern, Gebühren und Beiträge). Damit erhöht sich die Finanzkraft der Kommunen.
2. Der kommunale Finanzausgleich hat die Finanzausgleichsmasse so zu verteilen, dass alle Kommunen in die Lage versetzt werden, gleichmäßig ihre Aufgaben zu erfüllen. Auf diese Weise werden die bestehenden Steuerkraftunterschiede vermindert.
Beispiel Schlüsselzuweisungen: Schlüsselzuweisungen als eine Form der Finanzzuweisungen erhalten die Kommunen zur Stärkung ihrer mangelnden eigenen Steuerkraft (Umlagekraft bei den Landkreisen). Den Unterschied zwischen (ermitteltem und normierten) Finanzbedarf und Steuerkraft bzw. Umlagekraft erhalten die Kommunen zu 75% durch Schlüsselzuweisungen abgedeckt.

Folge: Eine Kommune erhält umso höhere Schlüsselzuweisungen vom Freistaat, je geringer ihre eigene Steuer- oder Umlagekraft ist und umgekehrt.

Ist die Steuerkraft einer Kommune höher als der ermittelte Finanzbedarf, so erhält diese Kommune keine Schlüsselzuweisungen. Diese Kommunen werden abundant genannt.

3. Der kommunale Finanzausgleich berücksichtigt die zentralörtliche Funktion der Städte und Gemeinden des Freistaates.

4. Der kommunale Finanzausgleich soll zu wirtschaftspolitischen und landesentwicklungspolitischen Anreizen im Handeln der Kommunen beitragen.

5. Der kommunale Finanzausgleich hat die Ausgestaltung der kommunalen Selbstverwaltung zu stärken.

B. Da die Steuerkraft der Stadt Meerane in 2011 höher ist als der zentral ermittelte Finanzbedarf, erhält die Stadt Meerane keine Schlüsselzuweisungen mehr. Sie ist so genannt abundant (von lateinisch abundare = reichlich vorhanden sein), d. h. der Freistaat stellt fest, dass Einnahmen so „reichlich vorhanden“ sind, dass keine Schlüsselzuweisungen durch ihn mehr erfolgen und die Stadt Meerane zusätzlich von ihren „reichlichen Einnahmen“ an andere Kommunen noch Geld abzugeben hat.

Das für den Freistaat Sachsen nun neue Instrument der Finanzausgleichsumlage (FAU) setzt bei den abundanten Kommunen an. Sie werden „abgeschöpft“. Es wird ihnen Geld von ihrer Steuerkraft genommen. Es erfolgt eine Umverteilung auf Kosten der abundanten Gemeinden zu Gunsten der nicht-abundanten Gemeinden. Damit verändert sich der Finanzausgleich. Die Gemeinden, die Schlüsselzuweisungen durch den Freistaat erhalten, bekommen jetzt noch zusätzliche Finanzmittel von den Gemeinden, die keine Schlüsselzuweisungen durch den Freistaat erhalten und sich selbst finanzieren. Die Gemeinden, die keine Schlüsselzuweisungen durch den Freistaat erhalten, müssen aus den eigenen Einnahmen (über die Landkreise) an den Landkreis und die Gemeinden Geld abführen, die bereits Schlüsselzuweisungen durch den Freistaat erhalten. Sachlicher Grund für diese Abschöpfung bzw. Umverteilung ist der interkommunale Finanzausgleich. Unter dem Motto „stark hilft schwach“ geben steuerstarke Gemeinden einen Teil ihrer Einnahmen in Form der FAU ab. Diese Mittel werden durch den Freistaat „treuhänderisch“ verwaltet und an den Landkreis und finanzschwache Gemeinden weitergereicht. Keine Berücksichtigung findet bei den abundanten Gemeinden ihre Schuldenlast und die damit verknüpften Ausgaben für Kredittilgungen und Zinsen. Dazu zählen z. B. erhebliche Kreditbelastungen, die für die Erschließung von Wirtschaftsflächen bedient werden müssen.

Die wesentliche Ursache für die Abundanz sind die Einnahmen bei der Gewerbesteuer. Dahinter steht eine erfolgreiche Ansiedlungspolitik mit erfolgreichen Unternehmen der abundanten Gemeinde, wovon auch die umliegenden Gemeinden partizipieren, da ihre Einwohner z. B. Arbeitsplätze vorfinden. Die positiven Effekte eines wirtschaftlichen Zentrums in Bezug auf Kaufkraft und Beschäftigung gehen in der Regel über die Gemeindegrenzen hinaus. Nun erhalten diese Gemeinden noch zusätzlich Geld, das von der abundanten Gemeinde abgeschöpft wird. Die Kreditbelastungen für die Entwicklung der Wirtschaftsflächen trägt jedoch die abundante Gemeinde alleine.Auch der Landkreis erhält zusätzliches Geld von einer abundanten Gemeinde. Hier kommt es zu einem Doppeleffekt, da abundante Gemeinden aufgrund ihrer hohen Steuerkraft bereits eine hohe Kreisumlage bezahlen und mit der Finanzausgleichsumlage nochmals bezahlt werden muss.

C. Fazit

Von der erfolgreichen Ansiedlungspolitik einer abundanten Gemeinde wie der Stadt Meerane 2011 profitiert nicht nur die Gemeinde selbst, sondern es haben auch die umliegenden Gemeinden Vorteile.

Dies erkannte bereits Johannes Popitz (Der Finanzausgleich und seine Bedeutung für die Finanzlage des Reichs, der Länder und Gemeinden. Berlin 1932. S.206.), der zur Rolle reicher Gemeinden ausführt: „Denn die Gemeinden, die mit niedrigen Umlagesätzen (Popitz meint Hebesätzen) auskommen, (...) haben die wichtige Funktion, allen Gemeindeverwaltungen vor Augen zu führen, dass niedrigere Steuersätze eine besondere Anziehungskraft ausüben, und dass es daher im eigenen Interesse der Gemeindeverwaltungen liegt, durch sparsame Finanzgebarung die Steuerkraft der Bevölkerung zu schonen.“

Daher ist es sinnvoll, Gemeinden zu fördern, die sich erfolgreich bemühen, ihre Steuerbasis durch aktive Steuerpolitik zu vergrößern. Diese Förderung kann auf verschiedenen Wegen geschehen; eine anreizkompatible Ausgestaltung des Finanzausgleichs ist dabei eine Möglichkeit. Dazu zählt nicht die Finanzausgleichsumlage, die den Anreiz nimmt, für sich selbst zu sorgen, wenn sich andere, die nichts dazu beigetragen haben, an den Einnahmen bedienen.

Dazu kommt, dass vor dem Hintergrund der Abschmelzung der Finanzmittel des Solidarpaktes II und den damit verbundenen zu erwartenden Rückgängen der FAG-Zuweisungen und der im Vergleich zu Westdeutschland bestehenden Steuerkraftunterschiede eine Förderung bestehender wirtschaftlicher Stärken auf kommunaler Ebene unbedingt notwendig ist. Dagegen wirkt die FAU. Vergleiche mit den vier westlichen Bundesländern, in denen die FAU Realität ist, sind deshalb strukturell nicht vertretbar. Die Situation der sächsischen Kommunen ist anders. Es kommt zu keiner Stärkung des Systems, wenn ich diejenigen, die im System strukturell stark sind, schwäche. Im Gegenteil: Die Stärken sind weiter auszubauen, um die Spillover-Effekte anzureizen.

Der Finanzkraftausgleich durch die Schlüsselzuweisungen ist vollkommen ausreichend. Er bietet für abundante Gemeinden den Anreiz, ihre Abundanz zur Stärkung des Systems strukturell einzusetzen.

5. Fazit

• Die pflichtigen Ausgaben der Stadt Meerane erhöhen sich bei den Umlagen in 2011 um 1.197.745 Euro gegenüber 2010.
  
• Der Anstieg der Umlagen bewirkt bei den geringeren Einnahmen in 2011 einen Verlust von 1.828.945 Euro gegenüber 2010, der im Ergebnishaushalt kompensiert werden muss.
  
• Mehreinnahmen im Vergleich zu 2010 erzielen zu Lasten der Stadt Meerane durch die Umverteilung alle an den Finanzbeziehungen beteiligten Körperschaften Bund, Freistaat Sachsen, Landkreis und kreisangehörige Gemeinden und Städte in einer Höhe von 4.277.443 Euro (incl. FAG-Anteil).

6. Pro Kopf Berechnung mit 16.287 Einwohnern (31.12.2009)

• Die Kreisumlage beträgt 257 Euro/EW (2010 = 218); mit der Finanzausgleichsumlage 273 Euro/EW. (Zum Vergleich: Im Jahre 2005 lag die Belastung bei 157 Euro/EW.)
  
• Die Mindereinnahmen von 1.828.945 Euro, die es in 2011 zu kompensieren gilt, ergeben 112 Euro/EW.

Anmerkung: Die Personalaufwendungen der Kernverwaltung beliefen sich im Haushaltsjahr 2010 auf 2.803.392,20 Euro. Das sind 172 Euro/EW.